3.3 Hiilivero

  • Hiilivero on vaikuttava ja kustannustehokas väline päästöjen vähentämiseen.
  • Hallinnollisesti hiilivero on usein päästökauppaa yksinkertaisempi.
  • Hiilivero asettaa hinnan päästöille, mutta päästöjen määrä määräytyy markkinoilla.

Hiilivero on vero, jonka määrä suhteutuu hyödykkeen aiheuttamiin kasvuhuonekaasupäästöihin. Hiiliveron perusajatuksena on tehdä runsaspäästöisistä hyödykkeistä kalliimpia suhteessa vähäpäästöisiin vaihtoehtoihin. Siten se ohjaa tuotantoa ja kulutusta kestävämpään suuntaan.

Hiilivero on päästökaupan rinnalla toinen kahdesta tärkeimmästä välineestä ilmastopolitiikan työkalupakissa. Vuoteen 2018 mennessä oli otettu käyttöön 26 kansallista tai alueellista hiiliveroa (WB, 2018b). Vuonna 2019 hiilivero otetaan käyttöön Argentiinassa ja Etelä-Afrikassa.

3.3.1 Hiilivero on kustannustehokas

Hiilivero on päästökaupan tavoin markkinaehtoinen ohjauskeino eli se kannustaa talouden toimijoita löytämään itselleen parhaat tavat vähentää päästöjä. Hiilivero on siten myös kustannustehokas, eikä edellytä päätöksentekijöiltä täydellinen tietoa yritysten tuotantomahdollisuuksista ja kuluttajien mieltymyksistä.

Hiilivero toteuttaa saastuttaja maksaa -periaatteen eli veron aiheuttama kustannus koituu niille, joiden toiminnasta päästöt aiheutuvat. Hiiliverosta muodostuu valtiolle tulovirta, jonka voi hyödyntää monin tavoin (ks. luku 4.4).

Hiilivero on esimerkki haittaverosta, jonka perusajatus on jo noin 100 vuotta vanha. Pigou (1920) argumentoi, että oman edun tavoittelu markkinoilla ei johda yhteiskunnallisesti parhaaseen lopputulokseen, mikäli talouden toimijat eivät huomioi kaikkia sivullisille aiheuttamiaan kustannuksia. Taloustieteessä näitä kutsutaan yleisesti ulkoisvaikutuksiksi.

Ongelman voi ratkaista verolla, jonka suuruus vastaa sivullisille aiheutuneita kustannuksia. Tällöin taloudellinen toiminta on oman edun näkökulmasta kannattavaa vain, jos sen arvo on suurempi kuin kaikille osapuolille koituvat kustannukset yhteensä.

Hiiliveron oikean tason määrittäminen on käytännössä haastavaa. Yksinkertaisessa teoreettisessa tarkastelussa hyvinvoinnin maksimoiva hiilivero vastaa kasvihuonekaasupäästöjen sosiaalista rajakustannusta. Sosiaalisella rajakustannuksella tarkoitetaan yhden päästötonnin lisäämisen aiheuttamaa kustannusta globaalisti. Sen määrittäminen on varsin hankalaa (Pindyck, 2017b) ja arviot sen suuruudesta vaihtelevat merkittävästi (Nordhaus, 2017; Pindyck, 2017a; Wang ym., 2019).

3.3.2 Hiilivero ja päästökauppa ovat lähisukulaisia

Hiilivero ja päästökauppa ovat monin tavoin läheistä sukua, mutta hinnan ja määrän sääntelyn suhteen ne ovat toistensa peilikuvia. Hiilivero asettaa päästöjen hinnan ja antaa markkinoiden määrittää määrän. Päästökauppa puolestaan asettaa päästöjen määrän ja antaa markkinoiden määrittää hinnan.

Hiiliveron avulla päätöksentekijä voi siis asettaa suoraan päästöjen hinnan mutta ei määrää. Päästöjen määrä riippuu siitä, kuinka paljon talouden toimijat ovat halukkaita tuottamaan päästöjä, kun niistä joutuu hiiliveron muodossa maksamaan. Vaikka tarkkaa päästövähennyksen määrää ei tiedä etukäteen, päästöjen määrä voidaan aina supistaa nostamalla hiiliveroa. Jos hiiliveron nostaa äärimmäisen korkealle, se vastaa käytännössä kieltoa.

Päästökaupan avulla päätöksentekijä voi puolestaan asettaa suoraan päästöjen määrän mutta ei hintaa. Päästöille muodostuu hinta päästömarkkinoilla, kun toimijat ostavat ja myyvät päästöoikeuksia.

Hiiliveron ja päästökaupan avulla voidaan periaatteessa ohjata samaan lopputulokseen. Jos päästökauppajärjestelmän korvaisi hiiliverolla, joka vastaa päästöoikeuksien hintaa, hiilivero tuottaisi päästöoikeuksien verran päästöjä. Vastaavasti jos hiiliveron korvaisi päästökauppajärjestelmällä, jossa päästöoikeuksien määrä vastaisi hiiliveron kanssa toteutunutta päästömäärä, päästöoikeuksien hinta asettuisi hiiliveron suuruiseksi.12

Päästökaupasta ja hiiliverosta on mahdollista muodostaa yhdistelmiä (Goulder & Schein, 2013). Päästökauppaan voidaan luoda hintakatto tai -lattia, jolloin se muistuttaa ääritapauksissa hiiliveroa. Hintakaton tapauksessa sääntelijä sitoutuu luomaan lisää päästöoikeuksia, jos niiden hinta ylittää tietyn rajan. Hintalattia syntyy, jos sääntelijä jättää osan oikeuksista myymättä tai ostaa oikeuksia pois markkinoilta, kun hinta alittaa tietyn rajan. Näissä ääritapauksissa päästöjen vähentämisen kustannus asettuu tiettyyn rajaan, mutta päästömäärä määräytyy markkinoilla. Vastaavasti hiilivero voidaan ehdollistaa päästöjen määrälle. Hiiliveroa voidaan nostaa, jos päästöt ylittävät tietyn rajan, tai laskea, kun päästöjä syntyy tavoiteltua vähemmän.

3.3.2 Hiilivero vai päästökauppa?

Taloustieteilijät vaikuttaisivat olevan varsin yksimielisiä siinä, että ensisijaisena ohjauskeinona tulisi olla joko hiilivero tai päästökauppa. Näiden kahden vaihtoehdon välillä on mieltymyseroja. Yhdysvalloissa hiilivero on selvästi suositumpi, mutta Suomessa molemmat ovat suunnilleen yhtä suosittuja. Se, suosiiko hiiliveroa vai päästökauppaa, riippunee siitä, miten poliittisesti toteutuskelpoisena kumpikin vaihtoehto nähdään.

Usein hiiliveron arvioidaan olevan hallinnollisesti päästökauppaa edullisempi. Verojen keräämisen institutionaaliset rakenteet ovat pidemmälle kehittyneitä, mutta myös päästökaupasta on kertynyt paljon käyttökokemuksia.

Euroopassa päästökaupan etuna voidaan pitää, että sen avulla taakanjako maiden välillä on läpinäkyvämpää. Hiiliveron todellisia veroasteita on vaikea vertailla maiden välillä, sillä kansalliset verojärjestelmät ovat erilaisia ja maat käyttävät laajaa budjettivaltaa. Hiiliveron kotimainen vaikutus on helppo vesittää esimerkiksi alentamalla muita verokantoja tai lisäämällä tuotantotukia. Päästökaupassa tällaiset toimet johtaisivat vain päästöjen siirtymiseen maiden välillä.

  1. Yksinkertaisessa teoreettisessa asetelmassa voidaan osoittaa, että epävarmuus liittyen päästöjen vähentämisen rajakustannuksiin ja -hyötyihin ja näiden jyrkkyys vaikuttaa valintaan hiiliveron ja päästökaupan välillä. Koska yksittäisen maan päästöjen vaikutus rajahyötyyn on pieni ja päästöjen vähentämisen kustannuksiin liittyy epävarmuutta, hiilivero on hyvinvoinnin kannalta optimaalinen väline. (Weitzman, 1974).