3.1 Kiellot ja sääntely

  • Kiellot ja sääntely ovat kalliita välineitä, joille usein löytyy parempia vaihtoehtoja.
  • Kiellot eivät huomioi yksilöiden välisiä eroja päästöjen vähentämisen kustannuksissa.
  • Sääntely voi estää yrityksiä käyttämästä parhaita mahdollisia keinoja päästöjen vähentämiseen.

Yksinkertaisin tapa vähentää päästöjä on kieltää tai rajoittaa sääntelyllä päästöjä tuottavaa toimintaa. Silloin ohjataan suoraan sitä, mitä ja miten taloudessa tuotetaan tai kulutetaan. Pääsääntöisesti kiellot ja sääntely ovat ilmastopolitiikan välineinä kalliita ja aiheuttavat tarpeettomia hyvinvointitappioita. Suoralle ohjaukselle löytyy usein kustannustehokkaita vaihtoehtoja.

Valtaosa kasvihuonekaasupäästöistä syntyy lähteistä, joiden toimintaan on hallinnollisesti verrattain helppo puuttua. Suuria määriä päästöjä on vaikea tuottaa viranomaisilta salassa. Fossiilisten polttoaineiden maahantuonti, jalostaminen ja jakelu ovat jo nykyisellään tarkasti säänneltyjä toimialoja. Lisäksi teollisuuden päästöt syntyvät isoissa tuotantolaitoksissa, joita viranomaisen on helppo valvoa. Samoin laajamittaista maataloutta on vaikea harjoittaa lainsäätäjän tietämättä.

On monta eri tapaa, jolla julkinen sektori voi puuttua päästöjä tuottavaan toimintaan. Suoranaisia kieltoja lievempänä keinona voidaan määrittää yrityskohtaisia päästökiintiöitä. Silloin sääntelijä joutuu päättämään, kuinka paljon kukin yritys saa tuottaa.

Sääntelyllä voidaan myös estää sellaisia toimintamuotoja (kuten teknologisia valintoja), jotka synnyttävät runsaasti päästöjä. Sääntelyllä voidaan esimerkiksi velvoittaa yrityksiä käyttämään vähäpäästöisempiä teknologisia vaihtoehtoja.

Vaikka kieltojen ja sääntelyn avulla voitaisiin puuttua päästöjä aiheuttavaan toimintaan melko suoraan, niiden keskeisenä ongelmana on korkea kustannus. Kielto saattaa estää sellaisia toimia, joiden hyöty kuluttajille tai arvo yrityksille on huomattavan suuri suhteessa päästöjen aiheuttamaan haittaan. (Ks. IPCC, 2014.)

3.1.1 Epäsymmetrinen informaatio

Kieltojen ja sääntelyn heikko kustannustehokkuus johtuu perimmiltään siitä, että sääntelijällä on rajallisesti tietoa sääntelyn kohteista. Sääntelijän on vaikea saada luotettavaa tietoa siitä, mitä kukin kuluttaja arvostaa ja miten erilaiset yritykset kykenevät vähentämään päästöjään. Paras tieto kuluttajien mieltymyksistä ja yritysten kyvyistä on heillä itsellään.

Taloustieteessä tällaista asetelmaa kutsutaan epäsymmetriseksi informaatioksi. Kieltoja ja säännöksiä on vaikea asettaa siten, että ne huomioisivat yksilöiden väliset erot päästöjen vähentämisen kustannuksissa.

Osalle ihmisistä esimerkiksi polttomoottoriautosta luopuminen saattaa merkitä suurta heikennystä subjektiiviseen hyvinvointiin. Toisille taas kulkumuodon vaihtaminen ei tuota suurempaa haittaa. Ne, joille autosta luopuminen on suuri menetys, saattaisivat olla halukkaita vähentämään vastaavan ja jopa suuremman määrän päästöjä muilla keinoilla.

Ilmaston kannalta ei ole olennaista merkitystä, millä toimilla päästöjä vähennetään, mutta ihmisille sillä voi olla suuri merkitys. Kiellot ja sääntely eivät anna mahdollisuutta vähentää päästöjä tavalla, joka on kullekin vähiten kivulias. Siten ilmastopolitiikasta aiheutuu ihmisille tarpeetonta vahinkoa.

Kun sääntely määrittää tuotantotapoja, se voi myös rajoittaa yritysten mahdollisuutta kehittää uusia teknologisia ratkaisuja päästöjen vähentämiseen.

Yritysten välillä voi olla suuria eroja siinä, kuinka edullisesti ne kykenevät vähentämään päästöjä. Yhden yrityksen saattaa olla helppo vaihtaa vähäpäästöisempään tuotantoteknologiaan, kun taas toiselle se on mahdotonta tuotantoa lakkauttamatta.

Haluttu päästövähennys saavutetaan matalammilla kustannuksilla, jos päästövähennykset toteutetaan yrityksissä, joissa se on helpointa. Koska sääntelijällä on rajallisesti tietoa eri yritysten tuotantomahdollisuuksista, se ei tiedä, mikä on paras paikka vähentää päästöjä. Siksi sen on vaikea määrittää, kuinka paljon kenenkin pitäisi vähentää päästöjä. Lisäksi yrityskohtaisiin kiintiöihin liittyy merkittävä korruption riski, kun viranomaiset joutuvat päättämään arvokkaiden kiintiöiden jakamisesta (Sterner & Coria, 2013).

Informaation epäsymmetria näkyy myös siinä, että yritykset kärsivät epävarmuudesta tulevan sääntelyn suhteen. Kiellot voivat aiheuttaa merkittäviä taloudellisia tappioita, jos niiden seurauksena jo hankitut koneet ja laitteet muuttuvat käyttökelvottomiksi. Silloin yritykset joutuvat kirjaamaan alas aiempia investointeja tai myymään koneita ja laitteita ulkomaille.

3.1.2 Kiellot harvoin paras vaihtoehto

Ympäristötaloustieteilijöiden keskuudessa onkin varsin vahva näkemys, että useimmissa tapauksissa kiellot ja sääntely ovat tehottomia välineitä, joille löytyy parempia vaihtoehtoja.

Kiellot ja sääntely voivat kuitenkin olla perusteltu ratkaisu tietyissä rajatapauksissa. Kielto voi olla tehokas väline tapauksissa, joissa on perusteltu syy ohjata kaikki toimijat käyttämään yhtä tiettyä teknologiaa. Samoin, jos yritysten välillä ei ole olennaisia eroja, kieltoja joustavammat ohjauskeinot saavat aikaan vain vähän kustannussäästöjä (Newell & Stavins, 2003). Tapauksissa, joissa toiminnan haitta ympäristölle on suuri, taloudellinen hyöty vähäinen ja vaihtoehtoinen teknologia edullinen, kielto voi olla yksinkertainen tapa ohjata tuotantotapoja.

Jos kielto on mahdollista toimeenpanna vaiheittain, toimeenpanossa voidaan hyödyntää markkinamekanismeja, jotka lieventävät sopeutumisen kustannuksia. Asteittain kiristyvän hiiliveron tai päästökaupan avulla voidaan lähestyä täyskieltoa pehmeämmin. Esimerkiksi vuonna 1987 allekirjoitettu Montrealin pöytäkirja, joka rajoitti otsonikatoa aiheuttavien aineiden käyttöä, mahdollisti päästökaupan hyödyntämisen sopimuksen toimeenpanossa (Tietenberg, 2006).