3.2 Päästökauppa

  • Päästökauppa on vaikuttava ja kustannustehokas tapa vähentää päästöjä.
  • Päästökaupassa luodaan rajallinen määrä kaupattavia oikeuksia päästöjen tuottamiseen.
  • Päästöoikeuksien määrää supistamalla päästöt saadaan vähenemään niin paljon kuin halutaan.

Päästökaupan perusidea on luoda rajallinen määrä kaupattavia oikeuksia päästöjen tuottamiseen. Päästöoikeus antaa omistajalleen luvan tuottaa määrätyn määrän kasvihuonekaasupäästöjä. Jos päästöoikeuden myy pois, siirtyy myös lupa tuottaa päästöjä uudelle omistajalle. Päästöoikeuksien kokonaismäärä määrittää, kuinka paljon päästöjä kaiken kaikkiaan on lupa tuottaa.

Päästökauppa on lienee eniten käytetty väline kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen. Päästökauppajärjestelmiä on perustettu useita myös hillitsemään muita ympäristöongelmia kuten happosadetta ja otsonikatoa. Päästökaupan toimintaperiaate on varsin yksinkertainen, mutta siihen myös liittyy monia yleisiä väärinkäsityksiä.

3.2.1 Päästöille yläraja

Päästökaupassa päätöksentekijä valitsee päästöoikeuksien määrän ja siten asettaa ylärajan päästöjen kokonaismäärälle. Toisin sanoen päästökaupassa päästöjen määrä on poliittinen päätös. Tämä on päästökaupan ominaisuus, jonka kaikkia seurauksia ei tule helposti ajatelleeksi.

Ennen kaikkea se tarkoittaa, että päätöksentekijöiden ei tarvitse murehtia siitä, saavutetaanko haluttu päästötavoite. Päästökauppajärjestelmä pitää huolen, että päästöt vähenevät niin paljon kuin on päätetty.

Lisäksi se tarkoittaa, että normaalioloissa talouden toimijat eivät voi vaikuttaa tuotanto- ja kulutuspäätöksillään päästöjen kokonaismäärään. Kulutuksen lisääminen tai vähentäminen ei lisää eikä vähennä kokonaispäästöjä. Jos joku lisää päästöjään, hän joutuu ostamaan lisää päästöoikeuksia, jolloin joku toinen joutuu vähentämään päästöjään.

Jos päätöksentekijä haluaa vähentää päästöjen kokonaismäärää entisestään, sen tarvitsee vain luoda vähemmän päästöoikeuksia. Vastaavasti kuka tahansa voi vähentää kokonaispäästöjä ostamalla päästöoikeuksia ja jättämällä ne käyttämättä.

Päästöoikeudet voidaan jakaa niitä tarvitseville joko huutokauppaamalla tai antamalla ilmaiseksi. Ilmaisjako voi perustua esimerkiksi aiempiin päästöihin tai se voi määräytyä alan tehokkaimpien tuotantolaitosten päästöjen mukaan (benchmarking). Jakotapa ei vaikuta päästöjen kokonaismäärään, kunhan päästöoikeuksien määrää ei muuteta.

3.2.1 Olennaista on päästöoikeuksien määrä

Päästökaupan normaalioloilla tarkoitetaan tilannetta, jossa päästöoikeuksista on niukkuutta eli niillä on nollaa korkeampi hinta. Kun päästöoikeuksista ei ole niukkuutta, päästöjen lisäämien ei edellytä päästöjen vähentämistä toisaalla. Tässäkään tapauksessa päästöjen kokonaismäärä ei voi ylittää päästöoikeuksien kokonaismäärää. Normaaliolot voi aina palauttaa vähentämällä päästöoikeuksien määrää niin, että päästöoikeuksista on jälleen niukkuutta. (Ks. myös alaluku 4.2.)

Jos ilmaisjaon osuus on kovin suuri, se voi heikentää kustannustehokkuutta, vaikkei vaikutakaan päästöjen määrään (Hahn, 1984, Liski & Montero (2011)). Huutokaupan osuuden kasvattaminen lisää päästöoikeuksien hintaan liittyvää epävarmuutta yrityksille, mutta toisaalta kannustaa voimakkaammin vähäpäästöisen teknologian kehittämiseen (IPCC, 2014).

3.2.2 Päästömarkkinat ohjaavat päästöoikeudet oikeaan paikkaan

Päästömarkkinat eli kaupankäynti päästöoikeuksilla johtaa normaalioloissa siihen, että kaikki päästöoikeudet käytetään. Mikäli päästöjä vähennetään yhdessä paikassa, päästöoikeuksia vapautuu markkinoille myytäväksi. Päästöoikeuksien myynti painaa hintaa alas, kunnes niille löytyy uusi ostaja.

On tärkeä painottaa, että päästöoikeuksien siirtyminen omistajalta toiselle ei ole ongelma ilmastopolitiikan vaikuttavuuden kannalta. Päästökaupassa päätöksentekijä määrittää vaikuttavuuden suoraan.9

Sen sijaan päästöoikeuksien siirtyminen on keskeinen edellytys kustannustehokkuudelle. Päästömarkkinat ohjaavat päästöoikeudet sinne, missä niiden arvo on suurin, tai kääntäen, missä päästöjen vähentämisen kustannus on pienin.10

Päästökauppaan velvoitetun yrityksen näkökulmasta sillä on kaksi vaihtoehtoa: sen on joko vähennettävä päästöjään tai ostettava päästöoikeuksia. Yrityksellä on siis taloudellinen kannustin arvioida, millä hinnalla se kykenee vähentämään omia päästöjään. Päästöjen vähentäminen kannattaa, jos se onnistuu päästöoikeuksien markkinahintaa edullisemmin. Jos päästöoikeuksien ostaminen on edullisempaa, päästöjen on vähennyttävä jossain muualla.

Usein päästökauppajärjestelmät sallivat tiettynä vuonna myönnettyjen päästöoikeuksien tallettamisen tuleville vuosille. Päästöoikeuksien tallennusmahdollisuus vakauttaa päästömarkkinoita. Se auttaa välttämään tilannetta, jossa päästöoikeudet loppuvat yllättäen kesken, mikä pakottaisi sulkemaan tuotantolaitoksia.

Se, että joinain vuosina myönnettyjä päästöoikeuksia jää käyttämättä, ei vielä välttämättä poista niukkuutta päästömarkkinoilta. Ylimääräisiä päästöoikeuksia saatetaan pitää varastossa tulevan varalle ja niille on myös spekulatiivista kysyntää. Niin kauan kuin päästöoikeuksien hinta on positiivinen, päästökauppaan velvoitetuilla yrityksillä on edellä kuvattu taloudellinen kannustin vähentää päästöjään.

3.2.3 Hiilikrediitit ja päästökompensaatiot

Nettopäästöjen vähennyksistä voidaan myöntää hiilikrediittejä (carbon credits), jotka ovat kaupattavia tositteita mitatuista ja vahvistetuista ilmastotoimista. Krediittien taustalla voi olla esimerkiksi hankkeita, joissa istutetaan metsiä tai parannetaan energiatehokkuutta. Hiilikrediittien avulla on mahdollista hyödyntää päästökaupan tavoin markkinamekanismia ja kannustaa nielujen kasvattamiseen tai päästöjen vähentämiseen kustannustehokkaasti. Krediittejä voidaan käyttää rahoittamaan ilmastotoimia myös maan rajojen ulkopuolella.

Jotta hiilikrediiteille syntyisi markkinat, jonkun on haluttava ostaa niitä. Krediiteille syntyy kysyntää, jos jokin päästökauppajärjestelmä sallii niiden käytön päästöoikeuksien korvikkeena (Itkonen, 2009). Hiilikrediittejä ostavat usein myös tahot, jotka haluavat kompensoida aiheuttamia päästöjään.11

3.2.3 Mitä krediittien saaminen edellyttää?

Krediittien myöntämisen tärkeitä periaatteita ovat mitattavuus, lisäisyys, pysyvyys ja verifioitavuus. Krediittejä hakevien hankkeiden vaikutusten mitattavuus on tärkeää, jotta krediittejä myönnetään oikea määrä. Usein hankkeet liittyvä juurikin luonnollisiin hiilinieluihin, joiden mittaaminen on erityisen haastavaa.

Lisäisyys tarkoittaa, että hankkeesta syntyy nettopäästöjen vähennyksiä, jotka eivät olisi toteutuneet ilman krediittien tuomaa taloudellista tukea. Tämä edellyttää arviota siitä, miten päästöt ja nielut kehittyisivät ilman hanketta (business-as-usual baseline) ja olisiko projekti taloudellisesti kannattava myös ilman krediittejä.

Hankkeiden vaikutusten pysyvyys tarkoittaa, että ilmakehästä poistettu hiilidioksidi myös pysyy poissa. Varsinkin metsityshankkeiden avulla syntyneet hiilen poistot voivat helposti kumoutua, jos maankäyttöä muutetaan hankkeen jälkeen ja hiili palaa jälleen kiertoon.

Käytännössä krediittien vaikutuksen arvioiminen on hyvin haastavaa, joten niitä on päädytty myöntämään myös perusteetta (Schneider, 2011; Schneider & La Hoz Theuer, 2019; Warnecke ym., 2019). Krediittijärjestelmien käytöstä on kertynyt kokemusta ja niiden luotettavuus on osin parantunut, mutta niihin liittyy yhä varteenotettavia riskejä, jotka on tärkeä tiedostaa. Luotettavuuden parantamiseksi krediittien saaminen edellyttää aina, että riippumaton kolmas osapuoli verifioi eli todentaa nettopäästöjen todella vähentyneen.

3.2.4 Ongelmat syövät krediittien käytön hyötyjä

Jos krediittien perusteena olevat päästövähennykset eivät toteudu täysimääräisinä, ilmastotoimien vaikuttavuus jää ennakoitua heikommaksi. Mikäli krediitit on linkitetty päästökauppajärjestelmään, eli niitä voidaan käyttää kuten päästöoikeuksia, krediittien laatuongelmat voivat johtaa nettopäästöjen lisääntymiseen. Ongelmaa voi lievittää edellyttämällä, että krediittejä on hankittu enemmän kuin niillä korvattavia päästöjä.

Krediittien päästövähennysten epävarmuus ja laatuongelmat ei kuitenkaan välttämättä tee krediittien hyödyntämisestä täysin kustannustehotonta tai kannattamatonta. Krediittien avulla rahoitettujen ilmastotoimet voivat olla kokonaisuudessaan hyvin edullisia ja keskimäärin vaikuttavia, vaikka yksittäiset hankkeet jäävätkin tavoitteistaan.

3.2.4 Päästökaupan pitkät perinteet

Tiettävästi ensimmäinen käytännön sovellus päästökaupasta oli Yhdysvalloissa vuonna 1977 säädetty ilmansaastelaki (Clean Air Act), jonka markkinaehtoisia joustomekanismeja laajennettiin myöhemmin kokonaisvaltaiseksi päästökauppaohjelmaksi (Emissions Trading Program). 1980-luvulla päästökauppaa hyödynnettiin Yhdysvalloissa öljynjalostuksessa, kun lyijyn käyttö bensiinissä kiellettiin vaiheittain, ja otsonikatoa hillitsevän Montrealin sopimuksen toimeenpanossa. Myös 1990-luvulla aloittanut rikki- ja typpioksidipäästöjä rajoittava happosadeohjelma (Acid Rain Program) perustui päästökauppaan. (Tietenberg, 2006).

Kasvihuonekaasupäästöjen hillintään päästökauppaa on hyödynnetty laajasti aina Kioton pöytäkirjan solmimisesta saakka. Kioton pöytäkirja mahdollisti päästökiintiöiden kaupan maiden välillä ja sisälsi erilaisia joustomekanismeja. Näistä merkittävimpänä Puhtaan kehityksen mekanismi (Clean Development Mechanism, CDM) salli teollisuusmaiden hyödyntää tavoitteissaan päästöjä vähentäviä ja nieluja lisääviä hankkeita kehitysmaissa. EU:n päästökauppajärjestelmä on yhä maailman suurin hiilimarkkina. Maailmanpankin katsauksen mukaan vuonna 2018 maailmassa oli käytössä tai astumassa voimaan yhteensä 25 kansallista tai alueellista päästökauppajärjestelmää (WB, 2018b).

  1. Jos päätöksentekijä haluaa vähemmän päästöjä, hän voi aina kiristää päästötavoitetta eli luoda vähemmän päästöoikeuksia.

  2. Päästökaupan voi ajatella olevan laajennus perinteisestä sääntelystä, jossa sääntelijä määrää yrityskohtaiset päästökiintiöt. Päästökauppa vain lisää toimijoille mahdollisuuden siirtää osan kiintiöstä muille.

  3. Tällöin puhutaan usein päästökompensaatioista (carbon offset), mutta käsitteistö ei ole erityisen vakiintunutta.